ANALISIS NORMATIF EVALUASI DAN PENGUJIAN PERATURAN DAERAH

Oleh : Icchank Nk Machazzart

Pada tulisan sebelumnya, yaitu Analisis Normatif Pengujian Peraturan Daerah Oleh Mahkamah Agung, telah dibahas tentang kewenangan Mahkamah Agung dalam menguji suatu Peraturan Daerah (judicial review) beserta kritik terhadapnya. Dalam tulisan kali ini, akan dibahas tentang bagaimana kewenangan pemerintah pusat dalam melakukan evaluasi dan pengujian serta pembatalan suatu Peraturan Daerah (executive review) disertai tanggapan kritis terhadapnya. Selain itu, juga akan dibahas mengenai legalitas Keputusan Menteri dalam hal pembatalan suatu Perda. berangkat dari beberapa kejadian bahwa saat ini telah banyak Peraturan Daerah di batalkan melalui Keputusan Menteri dalam Negeri, yang apabila mengacu pada ketentuan Pasal 145 UU No.32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah, maka jelas-jelas sangatlah bertentangan.

a. Kewenangan Pemerintah Pusat dalam Pengujian Peraturan Daerah (Executive Review).

Executive Review (pengujian peraturan perundang-undangan yang dilakukan oleh pemerintah pusat) terhadap suatu Peraturan Daerah, apabila secara murni mengacu pada ketentuan normative hukum pada Pasal 145 UU Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah, bukanlah menjadi suatu permasalahan, dikarenakan Pemerintah Daerah merupakan bagian dari Pemerintah Pusat atau berada dibawah Pemerintah Pusat. Sehingga, Pemerintah Pusat juga mempunyai kewenangan untuk menguji dan membatalkan peraturan yang dibentuk oleh Pemerintah Daerah. Pengujian terhadap suatu Perda yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat adalah dalam rangka pengawasan dan pembinaan terhadap Pemerintahan Daerah. Jika Pemerintah Daerah bersama-sama DPRD menetapkan suatu Perda, maka Pemerintah Daerah wajib menyerahkan Perda tersebut kepada Pemerintah Pusat untuk di evaluasi. Dan jika hasil evaluasi Pemerintah mendapatkan bukti bahwa Perda tersebut bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, maka Pemerintah membatalkan Perda tersebut dan untuk selanjutnya diserahkan kembali ke Pemerintah Daerah bersangkutan agar bersama-sama DPRD mencabut Perda dimaksud. Selanjutnya, Jika Pemerintah Daerah tidak menyepakati pembatalan Perda yang dilakukan oleh Pemerintah, maka Pemerintah Daerah dapat mengajukan keberatan kepada Mahkamah Agung sebagaimana yang dimaksud pada Pasal 145 Ayat (5) UU Nomor 32 Tahun 2004. Selanjutnya, pada ketentuan Ayat (6), apabila keberatan tersebut dikabulkan sebagian atau seluruhnya, maka putusan Mahkamah Agung menyatakan Peraturan Presiden yang membatalkan Perda bersangkutan menjadi batal dan tidak mempunyai kekuatan hukum. Dengan menggunakan metode interpretasi argumentum a contrario terhadap Pasal 145 Ayat (6) tersebut, maka ditemukan bahwa Peraturan Presiden yang membatalkan tentang suatu Perda dinyatakan tetap berlaku dan mempunyai kekuatan hukum apabila Mahkamah Agung menolak keberatan dari Pemerintah Daerah. Artinya, berdasarkan UU Nomor 32 Tahun 2004, Mahkamah Agung tidak membatalkan suatu Perda, melainkan yang membatalkan Perda adalah Pemerintah Pusat dengan dikeluarkannya Peraturan Presiden. Yang dibatalkan oleh Mahkamah Agung menurut ketentuan UU tersebut hanyalah Peraturan Presiden apabila permohonan keberatan yang diajukan oleh Pemerintah Daerah di kabulkan oleh MA.

Namun, dalam pengujian Perda oleh Pemerintah (executive review), terdapat permasalahan yang patut untuk dikaji. Yang pertama adalah, dalam pengujian Perda, Pemerintah Pusat mempunyai dua batu uji untuk melakukan pengujian, yaitu “bertentangan dengan kepentingan umum” dan bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, sebagaimana yang termaktub pada Pasal 136 Ayat (4) UU No.32 Tahun 2004. Pengujian Perda dengan menggunakan batu uji istilah “kepentingan umum” yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat, masih sangat luas cakupannya. Istilah “kepentingan umum” bisa diartikan sebagai kepentingan umum nasional ataukah kepentingan umum lokal (daerah). Dalam penjelasan Pasal 136 Ayat (4) tersebut, dijelaskan bahwa yang dimaksud dengan “bertentangan dengan kepentingan umum” adalah kebijakan yang mengakibatkan terganggunya kerukunan antar warga masyarakat, terganggunya pelayanan umum, dan terganggunya ketentraman ketertiban umum serta kebijakan yang bersifat diskriminatif. Mengingat peraturan daerah merupakan peraturan perundang-undangan yang bersifat local (local wet), maka yang dimaksud dengan istilah “kepentingan umum”, tidak lain merupakan kepentingan umum yang hanya mencakup daerah setempat. Yang menjadi permasalahan adalah, alat ukur apakah yang dipakai Pemerintah Pusat dalam hal menafsirkan bertentangan tidaknya suatu Perda dengan kepentingan umum, mengingat banyaknya daerah-daerah baik provinsi maupun kabupaten/kota yang tersebar diseluruh wilayah Indonesia dengan corak masyarakat yang majemuk dan pluralistik.

Yang kedua, dalam undang-undang tentang Pemerintahan Daerah, dijelaskan bahwa apabila Pemerintah Pusat membatalkan suatu Perda, maka Pemerintah mengeluarkan Peraturan Presiden tentang pembatalan Perda tersebut, sebagaimana yang dimaksud dalam Pasal 145 Ayat (3). Secara harafiah, kata ”peraturan” yang kata dasarnya berasal dari kata “atur”, menunjukkan bahwa ada sesuatu hal yang di atur. Sebelum mengkaji lebih jauh tentang Pasal 145 Ayat (3) tersebut, ada baiknya jika kembali merefleksikan bentuk-bentuk keputusan normative hukum. Didalam ilmu hukum, dikenal adanya tiga bentuk keputusan hukum, yaitu keputusan yang bersifat mengatur dinamakan Peraturan (regeling), keputusan yang bersifat ketetapan administrative dinamakan Keputusan (beschikking), dan keputusan yang bersifat menghakimi dinamakan Putusan (vonnis). Dalam melahirkan salah satu bentuk produk normatif hukum yang bersifat mengatur (regels), maka produk normative hukum tersebut dinamakan Peraturan (regeling). Peraturan hukum yang maksud tersebut utamanya mengatur tentang kepentingan umum, baik hubungan antar warga Negara, maupun hubungan antara organ Negara dengan warga Negara. Selain peraturan (regeling), dikenal pula bentuk produk normative hukum bersifat putusan administrative, yang dinamakan Keputusan (beschikking). Keputusan (beschikking) tersebut sifatnya tidak mengatur, melainkan bersifat memutuskan dalam menetapkan berlaku tidaknya sesuatu, memutuskan sah tidaknya sesuatu, dan sebagainya. Selain itu, keputusan untuk menetapkan suatu hasil pemeriksaan perkara, yang lazimnya dilakukan oleh lembaga yudicial, disebut Penetapan (vonnis).

Selanjutnya, dengan merujuk pada teori Hans Kelsen yang membedakan antara “general and abstract legal norm” dan “concrete and individual legal norm”, maka ditemukan bahwa norma hukum konkrit dan individual (concrete and individual legal norm) merupakan suatu ketetapan yang berisi norma hukum yang berlaku untuk subyek, ruang, dan waktu tertentu. Artinya, norma hukum konkret dan individual berbicara tentang satu subyek (individu) yang berlaku pada ruang dan waktu tertentu (konkrit atau concrete). Keputusan seperti ini biasanya dipakai dalam keputusan administratif (beschikking) dan putusan hasil sidang perkara (vonnis). Sedangkan, norma hukum umum dan abstrak (general and abstract legal norm) merupakan suatu ketetapan yang berisi norma hukum yang berlaku untuk subyek, ruang, dan waktu yang masih bersifat umum. Artinya, norma hukum umum dan abstrak berbicara tentang subyek yang banyak (abstrak) dan berlaku pada ruang dan waktu yang masih umum (general). Norma hukum seperti ini diterapkan dalam keputusan yang bersifat pengaturan (regeling).

Dari penjelasan diatas, apabila melihat kembali materi yang tertuang dalam Pasal 145 Ayat (3) UU No.32 Tahun 2004, terdapat keanehan. Dalam materi tersebut dijelaskan bahwa Peraturan Daerah yang dibatalkan oleh Pemerintah, dibuatkan satu keputusan normative hukum yang bersifat pengaturan, yaitu Peraturan Presiden. Seharusnya, suatu keputusan normative hukum yang tujuannya untuk membatalkan sesuatu, itu hanyalah suatu keputusan yang bersifat administrative (beschikking). Dengan kata lain, untuk membatalkan suatu Perda, maka Pemerintah seharusnya mengeluarkan keputusan yang bersifat administrative (beschikking), bukan peraturan yang bersifat mengatur (regels). Kenapa harus berbentuk Keputusan (beschikking)? Karena Keputusan (beschikking) bersifat konkrit dan individual sebagaimana halnya juga dengan Putusan (vonnis) hakim yang juga bersifat konkrit dan individual, sedangkan Peraturan (regeling) bersifat umum dan abstrak. Misalnya, suatu peraturan (regeling) yang bersifat umum dan abstrak menyatakan bahwa, Peraturan Daerah tidak boleh bertentangan dengan Peraturan Perundang-Undangan yang lebih tinggi. Maka, apabila Peraturan Daerah Kabupaten X No.36 Tahun 2008 tentang Pengangkatan Sekretaris Desa Menjadi Pegawai Negeri Sipil dianggap bertentangan dengan Peraturan Presiden No.72 Tahun 2007, sudah jelas bahwa keputusan pembatalannya harus bersifat konkrit dan individual, karena pembatalan yang dituju adalah Peraturan Daerah “Kabupaten X No.36 Tahun 2008”.

Selanjutnya, Jika pembatalan tersebut ditetapkan dalam bentuk Peraturan (regeling), maka yang menjadi pertanyaan dasar adalah apa yang diatur dalam Peraturan Presiden tersebut, mengingat bahwa keputusan yang bersifat mengatur (regels), itu mengatur tentang kepentingan umum, yaitu tentang hubungan antar warga Negara dan hubungan antara organ Negara dengan warga Negara. Apakah Peraturan Presiden yang membatalkan suatu Perda juga mengatur tentang hubungan antar warga Negara, atau mengatur tentang hubungan antara organ Negara dengan warga Negara. Tidak.

Hal inilah yang perlu diluruskan dalam penggunaan nomenklatur atau istilah hukum, agar suatu produk hukum bisa menjamin adanya kepastian hukum yang jelas. Dalam membatalkan suatu Perda, maka bentuk ketetapan pembatalannya itu mestinya tertuang dalam bentuk keputusan yang bersifat administrative (beschikking), yaitu apakah dalam bentuk Keputusan Presiden ataupun Keputusan Menteri. Memang agak janggal kedengarannya bahwa Perda yang merupakan bentuk regeling dibatalkan oleh keputusan yang bersifat beschikking. Namun yang perlu diperhatikan adalah perbedaan kata “dibatalkan” dan kata “dicabut”. Kata “dibatalkan” berarti pembatalan suatu peraturan untuk di berlakukan secara umum sehingga tidak mempunyai kekuatan hukum. Namun, dengan dibatalkannya peraturan tersebut, tidaklah secara otomatis juga telah tercabut. Peraturan tersebut walaupun sudah dibatalkan namun selama belum di cabut, maka peraturan yang sudah tidak mempunyai kedayagunaan tersebut dipandang masih tetap ada dan tidak boleh dibuatkan peraturan pengganti yang berkenaan dengan substansi isi materinya. Misalnya, Perda tentang kebersihan yang sudah dibatalkan oleh Pemerintah, maka pihak Pemerintahan Daerah tidak boleh membuatkan Perda yang baru tentang kebersihan sebelum mencabut Perda yang sudah dibatalkan. Mengenai Prosedur pencabutan Perda, maka yang menjadi acuan hukumnya adalah Pasal 145 Ayat (4) UU No.32 Tahun 2004 beserta penjelasannya. Dalam instrument tersebut, ditegaskan bahwa paling lama 7 (tujuh) hari setelah keputusan pembatalan perda, maka kapala daerah memberhentikan pelaksanaan perda dan selanjutnya DPRD bersama Kepala Daerah mencabut Perda tersebut. Pencabutan tersebut dilaksanakan dengan dibentuknya Peraturan Daerah tentang pencabutan Perda. Jadi jelas bahwa Perda yang bersifat regeling memang seharusnya dicabut oleh peraturan yang bersifat regeling pula. Namun, dalam hal pembatalannya, maka Perda tersebut, sebagaimana pengawasan pemerintah pusat terhadap daerah, harus dibatalkan dalam bentuk keputusan administrative (beschikking), karena keputusan yang bersifat administrative berbicara tentang batal tidaknya suatu keputusan baik yang bersifat beschikking maupun yang bersifat regeling.

Setelah itu, Karena keputusan untuk membatalkan suatu Perda tersebut bersifat administrative (beschikking), dan juga bentuk keputusan itu bersifat konkrit dan individual, maka prosedur perlawanan atau gugatan yang diajukan oleh pihak Pemda terhadap keputusan Pemerintah Pusat, seharusnya tidak langsung di ajukan ke Mahkamah Agung, melainkan dengan melalui tingkatan prosedur di lingkungan Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN), mulai dari Pengadilan Negeri Tata Usaha Negara, dilanjutkan pada tingkat banding di Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara, hingga sampai ke tingkat kasasi di lingkungan Mahkamah Agung.

b. Kewenangan Pengujian Rancangan Peraturan Daerah (Executive Preview) oleh Menteri Dalam Negeri

Timbul juga perdebatan bahwa apakah Menteri Dalam Negeri berwenang melakukan pengujian (executive review) terhadap suatu Peraturan Daerah. Namun sebelum membahasnya, terlebih dahulu perlulah di bedakan antara executive review dan executive preview. Executive review adalah pengujian yang dilakukan pemerintah eksekutif terhadap peraturan perundang-undangan yang sudah berlaku. Dalam hal pengawasannya, executive review biasa juga di sebut sebagai pengawasan represif. Sedangkan, executive preview adalah pengujian yang dilakukan oleh pemerintah eksekutif terhadap rancangan peraturan perundang-undangan. Jadi, dalam hal executive preview, yang menjadi bahan pengujian adalah rancangan peraturan perundang-undangan yang belum diberlakukan atau belum di undangkan. Executive preview ini biasa juga di sebut sebagai pengawasan preventif.

Selama ini pada prakteknya, kabanyakan Peraturan Daerah yang telah di uji oleh Pemerintah c.q. Departemen Dalam Negeri, ketetapan pembatalannya dilakukan dengan instrumen Keputusan Menteri Dalam Negeri (Kepmendagri). Dengan mengacu pada instrumen hukum tentang pengujian dan pembatalan suatu Perda yang dilakukan oleh pemerintah (executive review), maka Pasal 145 Ayat (3) UU Nomor 32 Tahun 2004 dengan tegas menyatakan bahwa keputusan pembatalan Perda di tetapkan dengan Peraturan Presiden. Jika mengacu pada instrumen hukum tersebut, maka sebenarnya tidak ada kewenangan atributif Mendagri mengeluarkan suatu keputusan untuk menetapkan pembatalan perda, melainkan secara tegas yang berwenang membatalkan suatu perda ialah Presiden dengan Peraturan Presidennya. Jika Presiden mendelegasikan kewenangannya kepada Mendagri untuk membatalkan suatu Perda, maka Presiden sebenarnya telah menyalahi kewenangan atributifnya yang jelas-jelas bertentangan dengan Pasal 145 Ayat (3) UU a quo. Adapun kewenangan Mendagri mengeluarkan keputusan pembatalan suatu Perda, dikarenakan Pemeritah Daerah tidak menindak lanjuti hasil evaluasi dari Pemerintah dalam rangka pengawasan preventif dan tetap memberlakukan Perda dimaksud, sebagaimana yang dijelaskan pada Pasal 185 Ayat (5) UU Pemerintahan Daerah. Disinilah sebenarnya letak kewenangan atributif Mendagri dalam melakukan pembatalan suatu Perda dan pengujian Rancangan Perda (executive preview) atau biasa juga di sebut pengawasan preventif. Namun, kewenangan Mendagri tersebut dalam hal pengawasan preventif secara langsung hanya terbatas pada tingkatan provinsi semata, dan selanjutnya pada tingkatan kabupaten/kota, pengawasan preventif Mendagri bersifat tidak langsung, karena yang menjalankan secara langsung adalah Gubernur. Hal ini dapat terlihat pada Pasal 185 dan Pasal 186 UU a quo. Dalam Pasal 185 dinyatakan bahwa, rancangan Perda provinsi tentang APBD dan rancangan Peraturan Gubernur tentang penjabaran APBD setelah hasil dari evaluasi Menteri Dalam Negeri yang menyatakan bahwa rancangan perda dan rancangan pergub tersebut bertentangan dengan kepentingan umum dan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, maka Gubernur Bersama DPRD melakukan penyempurnaan paling lama tujuh hari terhitung sejak diterimanya hasil evaluasi. Apabila hasil evaluasi tidak di tindak lanjuti, dan Gubernur tetap menetapkan rancangan perda dan rancangan Pergub tersebut, maka Menteri Dalam Negeri membatalkan perda dan pergub dimaksud sekaligus menyatakan berlakunya pagu APBD tahun lalu. Dari sini terlihat jelas bahwa Menteri dalam Negeri melakukan pengawasan preventif terhadap rancangan perda provinsi (pengawasan secara langsung)

Sedangkan dalam Pasal 186 dinyatakan bahwa rancangan Perda kabupaten/kota tentang APBD dan rancangan Peraturan Bupati/Walikota tentang penjabaran APBD setelah hasil dari evaluasi Gubernur yang menyatakan bahwa rancangan peraturan daerah dan rancangan peraturan bupati/walikota tersebut bertentangan dengan kepentingan umum dan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, maka Bupati/Walikota Bersama DPRD melakukan penyempurnaan paling lama tujuh hari terhitung sejak diterimanya hasil evaluasi. Apabila hasil evaluasi tidak di tindak lanjuti, dan Bupati/Walikota tetap menetapkan rancangan perda dan rancangan Peraturan bupati/walikota, maka Gubernur membatalkan Peraturan Daerah dan Peraturan Bupati/Walikota dimaksud sekaligus menyatakan berlakunya pagu APBD tahun lalu. Selanjutnya, Pasal 186 Ayat (6) beserta penjelasannya dinyatakan bahwa Gubernur menyampaikan hasil evaluasi rancangan perda kabupaten/kota tentang APBD dan rancangan peraturan bupati/walikota tentang penjabaran APBD kepada Menteri dalam negeri yang untuk selanjutnya di tindak lanjuti. Akan tetapi, tidak ada petunjuk jelas mengenai proses penindaklanjutan hasil evaluasi Gubernur yang dilakukan oleh Menteri Dalam Negeri sehingga tampak samar bagaimana metode pengawasan yang dilakukan oleh Mendagri terhadap rancangan Perda kabupaten/kota. Dari penjelasan Pasal 186 Ayat (6) tersebut, terlihat jelas bahwa yang melakukan pengawasan preventif secara langsung adalah Gubernur, sementara Menteri Dalam Negeri hanya melakukan pengawasan preventif secara tidak langsung terhadap rancangan Perda kabupaten/kota.

Selanjutnya, pengawasan preventif oleh Pemerintah baik Mendagri untuk tingkat provinsi maupun Gubernur untuk tingkat kabupaten/kota, tidak hanya terbatas pada Rancangan Perda APBD beserta penjabarannya. Pengawasan preventif juga berlaku pada proses penetapan Rancangan Perda yang berkaitan dengan Pajak Daerah, Retribusi Daerah, dan Tata Ruang Daerah. Sebagaimana yang dimaksud Pasal 189 UU No.32 Tahun 2004 menyatakan bahwa Proses penetapan Rancangan Perda yang berkaitan dengan pajak daerah, retribusi daerah, dan tata ruang daerah menjadi perda, berlaku Pasal 185 dan Pasal 186, dengan ketentuan untuk pajak daerah dan retribusi daerah dikoordinasikan terlebih dahulu dengan Menteri Keuangan, dan untuk tata ruang daerah dikoordinasikan dengan Menteri yang membidangi urusan tata ruang. Dengan berlakunya Pasal 189 tersebut, maka ketentuan Pasal 5A dan Pasal 25A UU Nomor 34 Tahun 2000 Tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1997 Tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah, menjadi tidak berlaku.***